10月23日，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。

該決定明確指出，試點(diǎn)征稅對(duì)象為居住用房，但農(nóng)村住宅不在試點(diǎn)范疇。土地使用權(quán)人、房屋所有權(quán)人為房地產(chǎn)稅的納稅人。由國(guó)務(wù)院制定房地產(chǎn)稅試點(diǎn)具體辦法，試點(diǎn)地區(qū)政府制定具體實(shí)施細(xì)則。授權(quán)試點(diǎn)期限為五年。

若從2003年物業(yè)稅開始算起，房地產(chǎn)稅進(jìn)入公眾視野，已經(jīng)有18個(gè)年頭。十八屆三中全會(huì)以來，從加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，到積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，后又明確了“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”的原則，再到今年的房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，牽涉甚廣、爭(zhēng)議頗多的房地產(chǎn)稅，經(jīng)過多年醞釀?dòng)懻撘呀?jīng)形成了一定共識(shí)，這一決定更是宣告房地產(chǎn)稅離人們?cè)絹碓浇?/p>

誠(chéng)然，最終試點(diǎn)方案，還有待正式公布。那么，為何從全國(guó)層面立法轉(zhuǎn)為先行地方試點(diǎn)？房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的初衷是什么？對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有什么影響？地方試點(diǎn)要解決什么問題？21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者試圖厘清背后的邏輯。

從“立法先行”到“先行試點(diǎn)”

早在2018年、2020年，財(cái)政部和全國(guó)人大常委會(huì)法工委等相關(guān)負(fù)責(zé)人都曾對(duì)外回應(yīng)房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程，基本處在研究起草完善草案的階段。

進(jìn)入2021年，公眾未能等到全國(guó)層面統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅法草案，全國(guó)人大常委會(huì)轉(zhuǎn)而授權(quán)國(guó)務(wù)院，通過地方試點(diǎn)為房地產(chǎn)稅立法打開局面。

武漢大學(xué)財(cái)稅與法律研究中心主任熊偉對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，這是遵照立法法的規(guī)定。由國(guó)務(wù)院來承接授權(quán)，是吸取了2011年在上海、重慶兩地開展房產(chǎn)稅試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，這次法律程序更成熟一些。

根據(jù)2015年修訂通過的《中華人民共和國(guó)立法法》，全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”這類事項(xiàng)只能制定法律。尚未制定法律的，可授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。授權(quán)的期限不得超過五年，但是授權(quán)決定另有規(guī)定的除外。

北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，跟2011年上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅不完全一樣，這次由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，是在現(xiàn)行法治框架內(nèi)，落實(shí)稅收法定的體現(xiàn)，由國(guó)務(wù)院在既定的期限和范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，能為房地產(chǎn)稅法的出臺(tái)打下基礎(chǔ)。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院院長(zhǎng)白彥鋒對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，區(qū)別于增值稅、個(gè)稅等稅種，房地產(chǎn)稅是地方稅，需考慮地方差異，也要給地方適當(dāng)自主空間，全國(guó)人大可能難以制定放之四海而皆準(zhǔn)的房地產(chǎn)稅法。授權(quán)國(guó)務(wù)院，選擇一些地方先試點(diǎn)、再推廣，這是實(shí)事求是的體現(xiàn)。

那么，國(guó)務(wù)院層面的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)辦法，是否會(huì)經(jīng)歷公開征求意見等程序？

劉劍文表示，這是法律和行政法規(guī)的區(qū)別。法律有嚴(yán)格的程序和時(shí)間，行政法規(guī)的出臺(tái)快的很快，慢的也慢。立法是要公開征求意見的，現(xiàn)在很多行政法規(guī)也會(huì)征求意見。

熊偉表示，授權(quán)國(guó)務(wù)院來制定試點(diǎn)具體辦法，形式上是屬于行政法規(guī)。只不過，這個(gè)行政法規(guī)并不是在全國(guó)生效，而只是在試點(diǎn)地區(qū)生效，或者通過附件指定試點(diǎn)城市。很多行政法規(guī)在出臺(tái)前，會(huì)有征求意見的程序。

調(diào)節(jié)收入分配，還是調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)？

決定指出了房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的初衷：引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

今年以來，中央有關(guān)房地產(chǎn)稅立法改革的表述，相較前些年發(fā)生了一些變化。完善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控、推進(jìn)共同富裕等強(qiáng)調(diào)較多的改革目標(biāo)，都對(duì)房地產(chǎn)稅有相關(guān)部署。

早在2018年，時(shí)任財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌曾在全國(guó)兩會(huì)發(fā)布會(huì)上表示，房地產(chǎn)稅是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的稅種，主要用于調(diào)節(jié)收入分配，起到促進(jìn)社會(huì)公平的作用。同時(shí)，籌集財(cái)政收入，用來滿足政府提供公共服務(wù)的需求。

白彥鋒認(rèn)為，開征房地產(chǎn)稅，是推動(dòng)房子回歸居住屬性、減少金融炒作的工具之一。通過增加房產(chǎn)持有環(huán)節(jié)的成本，能擠出一些炒作泡沫，一定程度上增加房地產(chǎn)供給。從國(guó)外開征房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)短期會(huì)有沖擊，但并不影響長(zhǎng)期走勢(shì)。因?yàn)闀?huì)考慮合理免稅面積，對(duì)公眾的基本生活不會(huì)產(chǎn)生影響。試點(diǎn)房地產(chǎn)稅，也有利于房地產(chǎn)相關(guān)稅收立法的推進(jìn)。

“房地產(chǎn)市場(chǎng)比較復(fù)雜，既是事關(guān)居住的民生問題，也涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定，國(guó)家政策應(yīng)該會(huì)綜合考慮，推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。推進(jìn)房地產(chǎn)稅，是宏觀調(diào)控有益的嘗試。但是對(duì)于特定區(qū)域，如果供需格局沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，原本對(duì)房東征收的房地產(chǎn)稅，也有可能轉(zhuǎn)嫁給租房者”，白彥鋒指出。

有房地產(chǎn)行業(yè)專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，房地產(chǎn)稅提了很多年，是房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制的組成部分。房地產(chǎn)稅出臺(tái)后，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看會(huì)對(duì)家庭財(cái)富的配置產(chǎn)生影響。

熊偉認(rèn)為，推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，跟當(dāng)前強(qiáng)調(diào)分配公平、共同富裕有一定關(guān)聯(lián)。但是，肯定也要考慮籌集收入的功能。如果財(cái)政收入貢獻(xiàn)太低，同時(shí)征收難度較大，地方推行房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的積極性會(huì)比較弱。

劉劍文表示，房地產(chǎn)稅的定位，包括幾個(gè)方面。首先，地方稅體系的建立，房地產(chǎn)稅是重要內(nèi)容，要發(fā)揮籌集財(cái)政收入的功能；再者，是房地產(chǎn)調(diào)控的政策工具；另外，有助于推動(dòng)共同富裕，對(duì)房產(chǎn)這類財(cái)產(chǎn)征稅，如同個(gè)稅一樣，通過對(duì)高收入人群多征稅，來調(diào)節(jié)收入分配。

從國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看試點(diǎn)重點(diǎn)

決定指出，國(guó)務(wù)院按照積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮深化試點(diǎn)與統(tǒng)一立法、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展等情況確定試點(diǎn)地區(qū)。

2011年，為了調(diào)節(jié)居民收入、引導(dǎo)合理住房消費(fèi)，在現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例的基礎(chǔ)上，上海、重慶開始對(duì)住宅開征房產(chǎn)稅試點(diǎn)。上海試點(diǎn)覆蓋全域，主要針對(duì)新購(gòu)住房，給予一定免稅面積，按市場(chǎng)交易價(jià)計(jì)稅，稅率為0.6%，優(yōu)惠稅率為0.4%。上海每五年評(píng)估一次，即2016、2021年對(duì)政策評(píng)估后繼續(xù)執(zhí)行。重慶試點(diǎn)適用主城九區(qū)，針對(duì)獨(dú)棟別墅、新購(gòu)高檔住房、外地炒房客新購(gòu)住宅等征稅，試點(diǎn)稅率為0.5%-1.2%，2017年曾對(duì)外地炒房客的房產(chǎn)征稅政策有所調(diào)整。

史耀斌曾在2018年總結(jié)過其他國(guó)家推行房地產(chǎn)稅的一些共性，比如對(duì)所有工商業(yè)和個(gè)人住房，按評(píng)估值來征稅；給予一定扣除標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)低收入家庭給予一定減免；為地方稅，用于地方教育、治安等開支；稅基確定較復(fù)雜，要有完備的稅收征管模式。中國(guó)會(huì)參考國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)從國(guó)情出發(fā)設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅制度，比如合并整并相關(guān)稅種、合理降低房地產(chǎn)建設(shè)交易環(huán)節(jié)的一些稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等。

這些國(guó)內(nèi)及國(guó)外房地產(chǎn)稅經(jīng)驗(yàn)，以及多年來持續(xù)的探討，都在推動(dòng)部分共識(shí)的形成。

白彥鋒表示，各地房地產(chǎn)市場(chǎng)差異很大，要穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅試點(diǎn)，可以選擇經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、人口凈流入、房?jī)r(jià)上漲壓力較大的地方進(jìn)行試點(diǎn)，對(duì)稅制轉(zhuǎn)型很有幫助。

“現(xiàn)行房產(chǎn)稅暫行條例，是對(duì)工商業(yè)、經(jīng)營(yíng)性房產(chǎn)征稅。未來試點(diǎn)房地產(chǎn)稅，是要對(duì)居民自住的住宅征稅，而且應(yīng)該是按照房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值來征稅。開展地區(qū)試點(diǎn)，可能在房地產(chǎn)稅的房產(chǎn)類型、免稅面積、免稅范圍等方面有區(qū)別”，白彥鋒說。

劉劍文表示，上海、重慶試點(diǎn)，更多是針對(duì)增量房產(chǎn)，未來房地產(chǎn)稅試點(diǎn)應(yīng)該是會(huì)將增量和存量房產(chǎn)一并考慮，肯定會(huì)有適當(dāng)合理的免稅面積，還會(huì)有針對(duì)低收入群體的優(yōu)惠政策。所以，各地試點(diǎn)方案，無(wú)非在征稅范圍、扣除面積、稅率、優(yōu)惠政策、評(píng)估價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)等方面存在差別。