本報(bào)記者 王俊 李覽青 郭美婷 南方財(cái)經(jīng)全媒體記者 吳立洋 北京、上海、廣州報(bào)道

重磅文件釋出，我國(guó)首份專(zhuān)門(mén)針對(duì)數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)性文件“數(shù)據(jù)二十條”——《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）發(fā)布，《意見(jiàn)》將對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)要素的發(fā)展起到“指南針”作用：從總體要求、建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度、建立數(shù)據(jù)要素流通和交易制度、建立數(shù)據(jù)要素收益分配制度、建立數(shù)據(jù)要素治理制度和保障措施六個(gè)維度提出具體意見(jiàn)。

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度方面，對(duì)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的使用分別做出了安排：企業(yè)數(shù)據(jù)方面強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮國(guó)有企業(yè)帶頭作用，引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)發(fā)揮帶動(dòng)作用，促進(jìn)與中小微企業(yè)雙向公平授權(quán)。個(gè)人數(shù)據(jù)要求按照個(gè)人授權(quán)范圍依法依規(guī)采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)；探索由受托者代表個(gè)人利益，監(jiān)督市場(chǎng)主體對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、使用的機(jī)制。

數(shù)據(jù)流通與交易方，《意見(jiàn)》對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)提出“數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導(dǎo)定價(jià)有償使用，企業(yè)與個(gè)人信息數(shù)據(jù)市場(chǎng)自主定價(jià)”的模式；要求統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所，嚴(yán)控交易場(chǎng)所數(shù)量，出臺(tái)數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所管理辦法；培育交易服務(wù)的生態(tài)體系，包括數(shù)據(jù)商和第三方服務(wù)商等。

引導(dǎo)龍頭企業(yè)、平臺(tái)企業(yè)供給高質(zhì)量數(shù)據(jù)

一直以來(lái)，數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬及其確立規(guī)則的不清晰，是影響數(shù)據(jù)要素流通交易的制約因素。

這次《意見(jiàn)》中提出了數(shù)據(jù)權(quán)屬的三權(quán)結(jié)構(gòu)性分置。要求建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度。根據(jù)數(shù)據(jù)來(lái)源和數(shù)據(jù)生成特征，分別界定數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各參與方享有的合法權(quán)利，建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

上海數(shù)據(jù)交易所研究院院長(zhǎng)、復(fù)旦大學(xué)管理學(xué)院教授黃麗華解釋稱(chēng)，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)體現(xiàn)了對(duì)數(shù)據(jù)資源持有者的權(quán)益保護(hù)，既是對(duì)數(shù)據(jù)控制事實(shí)狀態(tài)的確權(quán)承認(rèn)，也反映了促進(jìn)國(guó)家數(shù)據(jù)資源登記匯總和強(qiáng)化數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)保護(hù)的公共利益。數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是包含加工權(quán)、使用權(quán)的復(fù)合權(quán)益。數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)是包含收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的復(fù)合權(quán)益。

她認(rèn)為《意見(jiàn)》認(rèn)可了數(shù)據(jù)以“產(chǎn)品”形態(tài)流通的行業(yè)實(shí)踐，認(rèn)識(shí)到通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品化，可以將勞動(dòng)、資本等生產(chǎn)要素附著在數(shù)據(jù)要素上，提供更高質(zhì)量的數(shù)據(jù)要素供給。此外，三權(quán)分置淡化了所有權(quán)，因此，相應(yīng)的用益權(quán)也就不必去過(guò)分強(qiáng)調(diào)了。

《意見(jiàn)》分別對(duì)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)的使用做出安排，要求推進(jìn)數(shù)據(jù)分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用和市場(chǎng)化流通交易。

具體來(lái)看，在公共數(shù)據(jù)方面，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)公共數(shù)據(jù)對(duì)不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍。推動(dòng)用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無(wú)償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用。

對(duì)于企業(yè)數(shù)據(jù)，《意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)探索企業(yè)數(shù)據(jù)授權(quán)使用新模式，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)帶頭作用，引導(dǎo)行業(yè)龍頭企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)發(fā)揮帶動(dòng)作用，促進(jìn)與中小微企業(yè)雙向公平授權(quán)，共同合理使用數(shù)據(jù)，賦能中小微企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。支持第三方機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)組織加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集和質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

如何理解龍頭企業(yè)、平臺(tái)企業(yè)與中小微企業(yè)的雙向公平授權(quán)。華南師范大學(xué)法學(xué)院研究員、數(shù)字政府與數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治研究中心主任馬顏昕表示，目前對(duì)于雙向公平授權(quán)，現(xiàn)有的法律機(jī)制主要從反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)角度進(jìn)行平衡，前者依托于“必要設(shè)施”等概念，一旦構(gòu)成法律意義上的必要設(shè)施，則企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)需要強(qiáng)制開(kāi)放，以實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)；而后者旨在保護(hù)正常競(jìng)爭(zhēng)秩序和先行探索者的合理利益，例如當(dāng)前很多企業(yè)在自身網(wǎng)頁(yè)中設(shè)置Roberts協(xié)議，其他企業(yè)可以爬取網(wǎng)頁(yè)信息，但必須遵守合理協(xié)議的要求和規(guī)定，否則就可能涉嫌不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

馬顏昕認(rèn)為，不管是反壟斷還是反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，最終都是要實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的充分、合理的競(jìng)爭(zhēng)，既不能讓大企業(yè)實(shí)行壟斷，限制競(jìng)爭(zhēng)，也不能任由小企業(yè)無(wú)序搭便車(chē)，要讓雙方在創(chuàng)新、發(fā)展的基礎(chǔ)上獲得應(yīng)有的回報(bào)。

個(gè)人數(shù)據(jù)的確權(quán)一直以來(lái)備受關(guān)注，個(gè)人信息的保護(hù)與數(shù)據(jù)流通之間存在一定張力。《意見(jiàn)》要求建立健全個(gè)人信息數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)“知情同意”的數(shù)據(jù)治理模式：對(duì)承載個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，推動(dòng)數(shù)據(jù)處理者按照個(gè)人授權(quán)范圍依法依規(guī)采集、持有、托管和使用數(shù)據(jù)，規(guī)范對(duì)個(gè)人信息的處理活動(dòng)，不得采取“一攬子授權(quán)”、強(qiáng)制同意等方式過(guò)度收集個(gè)人信息，促進(jìn)個(gè)人信息合理利用。

華東政法大學(xué)教授、數(shù)據(jù)法律研究中心主任高富平提出了擔(dān)憂(yōu)，個(gè)人和企業(yè)對(duì)數(shù)據(jù)的持有，既可能由此激勵(lì)相關(guān)主體創(chuàng)造數(shù)據(jù)價(jià)值，也可能會(huì)給數(shù)據(jù)的獲取、流通和利用造成阻礙，在實(shí)踐中將會(huì)產(chǎn)生怎樣的效果，還有待進(jìn)一步觀察。

培育一批數(shù)據(jù)商和第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)

值得注意的是，《意見(jiàn)》釋放出數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)中的許多新商業(yè)機(jī)會(huì)。

在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的章節(jié)中，《意見(jiàn)》提到支持第三方機(jī)構(gòu)、中介服務(wù)組織加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集和質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)制定，推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，發(fā)展數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。

馬顏昕表示，數(shù)據(jù)領(lǐng)域存在以下兩方面特點(diǎn)：一是技術(shù)性創(chuàng)新性強(qiáng)，需要大量專(zhuān)業(yè)性主體介入；二是數(shù)據(jù)碎片化，交易成本較高。因此，第三方機(jī)構(gòu)和中介組織的加入可以提升專(zhuān)業(yè)性和效率，降低交易成本。具體而言，可以協(xié)助進(jìn)行合規(guī)性審查，降低交易風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化，便于數(shù)據(jù)流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)；還可以將不同數(shù)據(jù)融合增值為新產(chǎn)品，提供數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、交易到使用的一條龍服務(wù)。

在個(gè)人數(shù)據(jù)的部分，提出要探索由受托者代表個(gè)人利益，監(jiān)督市場(chǎng)主體對(duì)個(gè)人信息數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、加工、使用的機(jī)制。

馬顏昕告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，個(gè)人信息采集和利用實(shí)踐中，單個(gè)的數(shù)據(jù)價(jià)值不大，需要大量數(shù)據(jù)集合形成大數(shù)據(jù)才具備價(jià)值，這也就意味著對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的利用必然需要對(duì)巨量數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)性采集、分析和使用，由此也誕生了兩個(gè)顯著的問(wèn)題，一是由于每個(gè)個(gè)人數(shù)據(jù)在整體數(shù)據(jù)中占比太小，損失往往也相對(duì)有限，因此每個(gè)個(gè)體進(jìn)行個(gè)人信息權(quán)益維權(quán)的邊際成本遠(yuǎn)大于邊際收益，二是當(dāng)每個(gè)個(gè)體擁有單獨(dú)的信息決定權(quán)時(shí)，會(huì)極大增加企業(yè)市場(chǎng)主體獲得整體大數(shù)據(jù)的交易成本，阻礙信息的流動(dòng)。

因此，無(wú)論是從解決個(gè)體碎片化維權(quán)難題的角度，還是從推動(dòng)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)利用的角度，都期待通過(guò)個(gè)人信息信托的“受托者”來(lái)代表個(gè)人利益，將零散的個(gè)人變成集中的主體，行使其權(quán)利，實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息安全和利用的平衡。

不過(guò)，高富平對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信托持保留意見(jiàn)，“將數(shù)據(jù)授權(quán)交由他人管理經(jīng)營(yíng)，最終分得的或許是薄利，并且是否有可行性，還待觀察?！?/p>

此外，《意見(jiàn)》明確了培育交易服務(wù)的生態(tài)體系（包括數(shù)據(jù)商和第三方服務(wù)商），是加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)不可缺少的重要組成部分。其中，第一類(lèi)數(shù)商是指數(shù)據(jù)商，對(duì)應(yīng)于我們所提的數(shù)據(jù)產(chǎn)品供應(yīng)商和中介增值服務(wù)商等，可以有行業(yè)性的數(shù)據(jù)商，也可以是專(zhuān)業(yè)化的數(shù)據(jù)商。第二類(lèi)數(shù)商是指圍繞著數(shù)據(jù)資源化、產(chǎn)品化、資產(chǎn)化進(jìn)程以及流通交易各個(gè)環(huán)節(jié)中的第三方服務(wù)商，列舉出了11類(lèi)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)商。

根據(jù)《意見(jiàn)》這11類(lèi)專(zhuān)業(yè)化數(shù)商包括：數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)經(jīng)紀(jì)、合規(guī)認(rèn)證、安全審計(jì)、數(shù)據(jù)公證、數(shù)據(jù)保險(xiǎn)、數(shù)據(jù)托管、資產(chǎn)評(píng)估、爭(zhēng)議仲裁、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、人才培訓(xùn)等第三方專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。